最近看了一些跟改革开放后经济腾飞相关的书，有兰小欢的《置身事内》、黄奇帆的《分析与思考》和《结构性改革》、刘守英的《土地制度与中国发展》、陆铭的《大城大国》、周其仁的《城乡中国》等等。在这里面，印象最深的就是土地，它作为脉络串起了当代中国的政治体系和经济发展模式。
相比于其他资源，土地最大的特点是不可再生和不可移动。土地是农业生产必不可少的，因此作为农耕大国的中国必然极其重视。从古至今，土地就不断地面临着变革，这些变化大都能归到产权上。本文就来梳理一下中国土地制度的变革历史。
#古代
在氏族时代，土地是公有制的，归整个部落所有。
后来进入文明社会，国家出现，土地演变成国有制。比如西周的“井田制”，土地归天子所有。
战国时期，商鞅变法，废井田，开阡陌，承认人民拥有私田，允许自由买卖，出现土地私有制。
北魏和唐朝初期，推行均田制，政府按人头分配土地给农民，而农民也是按人头向政府缴纳租税。此时本质上是国家土地所有制。
唐朝中期，唐德宗废除均田制，实施两税法，一年收两次税，农民按拥有的土地数量纳税。这相当于承认了土地私有。
宋朝时期，税赋制度经“一条鞭法”和“摊丁入亩”改革后，强化了土地私有制。
整体来看，古代中国的土地所有制是一个“反复横跳的过程：国有制（西周）->私有制（秦汉）->国有制（北魏和唐初期）->私有制（唐宋之后）。
#近代
土地私有制一直持续到近代中国。这一制度下，少数人群用经济或暴力手段获取大量土地（即土地兼并），形成大地主阶级，带来社会和阶级矛盾。
鸦片战争以来，近代中国内忧外患。1906年，孙中山提出“三民主义”，其中民生主义的原则之一是平均地权，即将土地收为国有，并分配给农民。但改革未实行彻底，直到1949年，平均地权的主张仍没能实现。
土地革命时期（又称第二次国内革命战争，1927-1937年），中国共产党提出“依靠贫雇农、联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建土地所有制为农民土地所有制”。
抗日战争期间，中国共产党提出“地主减租减息、农民交租交息”，联合地主和富农进入抗日民族统一战线。
解放战争期间，中国共产党制定《土地法大纲》，没收地主土地，实行耕者有其田的土地制度。
#土地改革运动
建国初期延续解放战争的土地政策，即没收地主土地，无偿分给农民。
1950年《土地改革法》的第30条规定：
土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。
1953年，大部分地区的土地改革基本完成，农民获得土地的私有权，可以买卖与出租。
#合作社
建国初期到改革开放前夕，中国实施集体经济，也就是一群人一起劳动和分配成果。主要形式有初级合作社、高级合作社和人民公社阶段，等级越来越高。
等级是根据所有权的公有程度划分的：社员拥有土地，是初级合作社；土地的所有权归集体，则变成高级合作社；如果集体范围更大，公有程度更高，就变成了人民公社。（等级再往上，大概就是所有权归全民，甚至是全世界拥有）
最开始的是初级合作社。1955年《农业合作社示范章程》规定，农民可以带着土地，加入合作社参与分红。这基于自愿和互利原则，农民可以自由选择加入或退出合作社。土地仍然归农民所有，可以买卖或出租。
初级合作社的存在时间很短，不久就变成了高级合作社。1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定：社员的土地必须转为合作社集体所有，并取消土地报酬。政策明面上是自由的，但是否加入高级社已经是一个“姓社还是姓资”的政治问题，地方干部会为了政治前途打压未入社的农民，农民事实上必须入社。从结果上看，高级合作社完成了大部分农地的公有化。
#人民公社
社会主义的进程在继续。1958年出现人民公社，集体的范围更大、土地归公的程度更高。合作社是经济组织，只涉及农民的经济生活，但人民公社是“政社合一”，经济政治都要管。最明显的一个特点是，行政范围内的所有人口——包括将来要诞生的人口——天生都是人民公社的社员。
人民公社化刮起来的“共产风”，降低了农民的积极性，经济出现倒退。
为了纠正“共产风”的负面影响，1962年中共八届十中全会通过《人民公社60条》，缩小集体的范围，以生产队为单位。集体的范畴变小了，农民的积极性是能够提高的。但该条例第21条规定：
生产队范围的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。
按标准的社会主义改造理论，必须实行公有制的应该限于生产资料，因此之前只有农地公有化。但这一条将自留地、自留山、宅基地这类生活资料，也划为了公有。也就是，这个文件缩小了集体的范围，“下调”了公社等级，但又提高了土地的公有化程度。自此，所有的土地都被禁止出租与买卖。
直到1984年，人民公社体制才被废除。
#包产到户
文革末期，为了提高农民生产积极性，各地试点包产到户（即家庭联产承包责任制）。
1978年安徽小岗村试点包产到户，1982年在全国普遍合法。这个模式下，农民可以将土地转包给他人。
不同地方的实施细则不同，最典型的一种是，土地的承包方，一要完成国家和集体的粮食征购（交够国家的，留足集体的），二要向被承包方提供一定数目的口粮。这里不涉及金钱，但如果将口粮视作转包价，这实际上就是有偿出让土地行为。
包产到户的问题在于，农民只有土地的使用权。承包，只是在转让土地的使用权。但由于是集体土地，使用权没有明显边界。如果家里人口发生变化，那需要重新分配土地，此时之前承包出去的土地需要做相应的增减吗？这是一个界限模糊的问题。
1987年，贵州湘潭县首创“赠人不增地，减人不减地”，也就是承包期间，增减人口不再调整土地。这个创新解决了上述问题，在现实意义上确定了使用权（产权）的界限。
#八二宪法
1982年，第五届全国人民代表大会通过宪法修正案，其中第10条规定：
城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。
八二宪法第一次在法律上明确了两种所有制并存的土地制度，即国家所有和集体所有。
城市土地是国有的，农村土地是集体的，土地可以征收或征用，这几条为未来的征地模式开了口子。
#国有土地转让权
1988年，第七届全国人民代表大会通过宪法修正案，为第10条增加了以下内容：
任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。
这是首次确定土地的使用权可以转让。
但今后出来的相关条例和实践，依法转让的只限于国有土地，不包括集体土地。比如1988年修订的《土地管理法》，只准许国有土地使用权可转让。
国有土地可以转让，集体土地不能转让，这个法规贯穿着整个中国高速增长时期。
#土地批租
中国进入工业化进程后，政府主导的城市化模式正式登场，工业化对土地的需求迅速增加。
中国学习香港的土地批租制度来满足工业化对土地的需求。所谓土地批租，就是将公家土地的使用权租让给民间。1988年修订的宪法也支持这一做法。
土地批租解决了两个问题：一是租给民间，解决工业用地问题；二是出租是有偿的，租金被称为“土地出让金”。在分税制改革后，地方政府的财政收入大大下降，而土地出让金逐渐成为主要来源，演变成了土地财政。
土地批租是相对市场化的，因为地方政府有很多，叫价竞标的企业也有很多，大家会相互竞争。
#征地
除了工业化需要土地，高速的城市化也需要居住、建筑用地。城市的土地总归会不够用，需要从其他地方想办法。
八二宪法规定，为了公共利益的需要，国家可以对土地实行征收或者征用。于是，政府的对策是通过征地，先将集体土地转为国有土地，然后就能进行建设或批租出去。
集体土地主要有农地和宅基地。宅基地是农民的住所，征用后需要安置，否则就会出现流民。一开始资源没有那么多，于是农地成为主要征用的土地类型。
征地是“强制”的，农民没有选择权，只能被迫接受。补偿金也是政府定的，农民几乎没有议价权。
1998年第二次修订《土地管理法》，更是对土地的用途做了管制——将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。也就是说，如果农民不种地，那就只能把农地承包给别人种，不能用于其他用途。要不然，就只能闲置土地，等政府来征地。
征地的补偿价也不高。《土地管理法》规定，征地补偿不得超过土地原用途前三年平均年产生的30倍。按每亩收益2000元计算，征地补偿就6万元。再加上其他补偿（比如安置补偿），充其量不超过10万元。这个价格远低于土地批租价格。
农地被征用，农民原本的农业生产就无法继续。于是，大量农民涌入城市，成为建设城市的劳动力。农民几乎是没有选择，被一步步地推往城市务工。
但在另一方面，1998年修订的《土地管理法》还设置了耕地红线。地方政府不能无限制征用农地，耕地面积需要满足一定的指标。地方政府费尽心思，推出“城乡建设用地增减挂钩”、“土地交易所”、“地票模式”等模式。这些本质上都是通过竞标或交易，让一部分农村的建筑用地或宅基地复耕为农地，做好安置后，再征用另一块更合适的农地，一增一减满足耕地红线。这个规定一定程度市场化了农村土地市场，抬高了征地赔偿。
#感想
梳理完这段历史，产生了很多感想。
第一个感想：产权有巨大的激励作用。
所谓产权，就是指财产的所有权。这是一个比较大的范畴，可以切割成多种权利，主要包括对财产的占用、使用、收益、处分等。中国土地的改革，就是在这些细分权利上做文章。
在合作社和人民公社期间，农民只拥有使用权；农民无法占用农地的经济收益，因为粮食要上交国家；农地也不能随便给其他人耕种。
实行包产到户后，一是交足国家和集体，剩下都归自己，这是让渡了收益权；二是地可以承包给他人，这相当于让渡了转让权（也就是买卖）。
一开始，包产到户没有解决产权的边界问题——人口发生变化会带来土地使用权的变化。这是模糊地带，不同说法会带来不同的土地增减计算。如果难以预期，就会造成实施困难，积极性也会被缩减。而解决的创新方案是“赠人不增地，减人不减地”，明晰了产权边界。
诺贝尔经济学奖的获奖者科斯说过，“清楚的产权界定是市场交易的前提”。而市场交易的作用是让资源得到最充分的利用。包产到户激发了生产积极性，体现的就是这一原理。
第二个感想：国家经济发展都是建立在农民的牺牲上。
首先是公社化运动。解放战争和建国初期，都是沿袭“打土豪，分田地”的思路，农民能拥有土地。社会主义初期，经济先天不足，但又要追随学习老大哥，优先发展重工业。于是就只能剥夺农民土地，把土地集中到国家控制的合作社和人民公社，利用剪刀差为工业化累积资本。
其次是征地。城市和农村是相互隔离的土地市场。城市土地的买卖双方都有多个，相对市场化；但农村土地的买方只有地方政府，且征地还是强制的，是垄断的买方市场。这样，政府就能低价征地，然后高价批租，差价成为财政来源（形成了土地财政）。农村与城市的土地不能相互流通，农村地价远低于城市，这实质上是将农民剥离出了工业化和经济发展的收益范围。失去农地后，农民大都只能来城市务工。年轻时可以为城市化做贡献，但由于户籍等问题，年老后又只能回农村。这些牺牲，都用来弥补政府财政和支持城市发展了。
康德说过，人，是目的本身，在任何时候都不能当作工具。此刻才理解这句话的含义，不禁长嘘一声。